Современная правовая мысль утвердилась во мнении, что право на свободу передвижения - это естественное право человека.
Но для некоторых отправляющихся поездка заканчивается, так и не начавшись в аэропортах отправления. Причина - наличие ограничения на выезд за пределы страны. Для большинства невылетевших запрет на выезд - неожиданный сюрприз, о котором становится известно лишь при прохождении паспортного контроля.
Ограничение на выезд по закону
Временное ограничение на выезд за пределы страны регламентировано статьей 33 Закона “Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей”. Вот что нужно знать:
1. ограничение на выезд - это мера принудительного исполнения в рамках исполнительного производства. Смысл ее применения - предотвратить уклонение должника от погашения долга и побудить (заставить) его исполнить обязательство перед взыскателем;
2. эта мера применяется судебным исполнителем (не самим взыскателем);
3. запрет на выезд может быть вынесен как в отношении должника - физического лица, так и в отношении руководителя (исполняющего его обязанности) должника - юридического лица;
4. мера применяется на основании постановления судебного исполнителя, санкционированного судом;
5. размер долга, по которому может быть применено ограничение на выезд - более 20 МРП, то есть на данный момент более 50 500 тенге. При наличии долга по исполнительному листу на меньшую сумму данная мера не может быть применена. Но если речь идет о периодических платежах (например, уплата алиментов), то размер долга не имеет значения; для ограничения на выезд достаточно неисполнения исполнительного документа продолжительностью более трех месяцев;
6. ограничение по закону можно применить только в случае неисполнения должником требования в исполнительном документе на вышеуказанную сумму. Это означает, что одного факта возбуждения исполнительного производства еще недостаточно для применения ограничения на выезд. По смыслу закона, судебный исполнитель обязан уведомить должника о требовании по исполнительному документу, и только в случае неисполнения должником данного требования возможно применение меры по ограничению выезда;
7. ограничивать или не ограничивать должника в праве на выезд за пределы республики - это право судебного исполнителя. Однако, если такую меру просит применить взыскатель, то судебный исполнитель уже обязан вынести постановление о временном ограничении выезда должника за пределы страны.
8. необходимость выезда за границу на лечение - по закону это единственное основание для приостановления действия данной меры. Чтобы добиться через суд приостановления ограничения, должнику нужно доказать отсутствие возможности получения соответствующего лечения в Казахстане.
Кстати, проверить наличие ограничений можно в публичных информационных источниках Министерства юстиции на сайте www.adilet.gov.kz: Реестре должников, которым ограничен выезд за рубеж, и Реестре должников по исполнительным производствам. К последнему рекомендуют обращаться даже если вы не обнаружите свою фамилию в первом реестре, поскольку велика вероятность того, что вы можете вскоре после возбуждения исполнительного производства оказаться в списке “невыездных”.
Право на свободу передвижения - это естественное право человека
Современная правовая мысль утвердилась во мнении, что право на свободу передвижения - это естественное право человека, то есть право, которое не даруется государством, а принадлежит каждому в силу рождения. Человек издревле вел динамичный образ жизни. В силу разных причин и обстоятельств люди перемещались из одной местности в другую, оседали либо продолжали идти дальше. Таким образом, миграционные процессы стали неотъемлемой частью естественного жизненного процесса человечества.
Первый известный правовой акт о свободе передвижения - Великая хартия вольностей, принятая в Англии еще в 1215 году. Хартия, этот “краеугольный камень английской свободы”, как ее называют, впервые закрепила право выезда за пределы Королевства и возвращения.
О праве человека на свободу покидать любую страну, включая собственную, говорится во Всеобщей декларации прав человека 1948 года (статья 13), Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года (пункт 2 статьи 12).
Ограничение такого права в виде режима выездных виз считается анахронизмом и характерным для стран авторитарных систем (Северная Корея, Иран и другие)
Право на свободу выезда гарантировано Конституцией, но ...
В Казахстане ограничение права граждан на выезд из страны “легализовано” Законом “Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей”. Однако насколько можно считать соответствующей Конституции применение данной меры?
Норма пункта 2 статьи 21 Конституции гласит: “Каждый имеет право выезжать за пределы Республики Казахстан”. Выглядит, что право на выезд из страны - это право граждан, которое должно, вроде как, гарантироваться Конституцией.
Однако это конституционное право не входит в перечень прав и свобод, которые ни в какой форме и ни в каких случаях не подлежат ограничению (пункт 3 статьи 39 Конституции). К слову, к таким правам и свободам, которые хотя и декларированы Конституцией, но вполне могут быть ограничены законами, относятся право на проведение собраний, митингов и демонстраций, свободу объединений, неприкосновенность жилища и др.
Но та же Конституция говорит, что просто так гарантированные ею права и свободы нельзя ограничить законами. Такие ограничения могут быть установлены лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения (пункт 3 статьи 39 Конституции).
Но даже наличия перечисленных целей недостаточно для установления законами ограничений конституционных прав граждан. Конституционный Совет указал, что ограничение гарантированных Конституцией прав и свобод “должно быть адекватным законно обоснованным целям; оно должно отвечать требованиям справедливости; являться пропорциональным, соразмерным и необходимым в демократическом государстве для защиты конституционно значимых ценностей” (см. Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 27 февраля 2008 года № 2).
Справедливый и разумный баланс
Как видно, ограничение конституционных прав (в том числе права на свободу выезда за пределы страны) обставлено целым рядом условий, несоблюдение которых ставит под сомнение конституционность того или иного ограничения (хоть оно и установлено законом). Конституция призывает законодателя соблюдать справедливый и разумный баланс между соблюдением конституционных прав каждого (в данном случае - права на свободу покидать пределы страны) и надлежащим исполнением выезжающим своих обязанностей перед физическим и юридическими лицами и государством.
Представляется, что законодатель особо не утруждал себя в поисках справедливого и разумного баланса между соблюдением права на свободу передвижения и интересами “конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения”. Законодатель просто ввел запрет на выезд для всех, кто имеет долг перед кем-либо (включая долг перед государством), установив, разве что, единственный порог для применения такой меры - 20 МРП (50 500 тенге - не маловато ли для ограничения конституционного права каждого?).
Спрашивается: как наличие долга свыше указанной суммы требует защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности населения? Уверен, что никак.
Имущественная обязанность перевешивает личные права и свободы?
Отдельно про необходимость защиты интересов прав и свобод других граждан. Сторонники применения запрета на выезд указывают на необходимость защиты интересов кредиторов. По их мнению, их права тоже подлежат в равной степени защите Конституцией, поэтому ограничение права должника на выезд необходимо для защиты прав кредиторов.
Что ж, с данным утверждением можно согласиться, но лишь частично.
На мой взгляд, запрет на выезд из-за долга в несколько десятков тысяч тенге не является “пропорциональным, соразмерным и необходимым” для того, чтобы ограничивать естественное право каждого на свободу передвижения. Нельзя связывать личные права и свободы с имущественными долгами. В древности ведь тоже связывали личную свободу с имущественными обязательствами: должника могли заковать в цепь, продать в рабство. Дикость? Конечно! Но принципиально-то мало чем отличается от запрета на выезд: и в том, и в другом случае имеет место ограничение личных прав и свобод за долги.
Можно согласиться с ограничением права на выезд из страны лицам, владеющим государственными секретами (вполне возможно, что этого требуют интересы общественной и государственной безопасности). Можно еще допустить ограничение на выезд злостным неплательщикам алиментов (тут все-таки затрагиваются интересы несовершеннолетних, требующих особой правовой защиты).
Однако наличие денежного долга, независимо от основания его возникновения (публично-правового в виде неоплаченных налогов или штрафов либо частно-правового в виде долгов по договорным или внедоговорным обязательствам) не может быть оправданием ограничения конституционного права граждан на свободный выезд из страны. По крайней мере, допускаемое законом ограничение должно полностью соответствовать духу и букве Конституции, исключая произвольное и безосновательное его применение.
Международно-правовые акты, как и казахстанские законы, не рассматривают право на свободный выезд из страны в качестве абсолютного права; они также допускают его ограничение. Так, Всеобщая декларация прав человека устанавливает, что человек может подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (пункт 2 статьи 29).
Однако стоит отметить, что документ не связывает ограничение данного права с исполнением имущественных обязательств перед кредиторами. По крайней мере, в нем отсутствует прямое указание на это. В целом, ограничение права рассматривается как носящее исключительный характер.
Когда запрет на выезд - неприятный сюрприз
С какими проблемами сталкиваются граждане?
Во-первых, о наличии ограничения они могут и не знать, пока их не остановят на пропускном пункте. Даже о наличии долга как такового граждане могут не знать вообще. Например, если решение вынесено в заочном порядке, а гражданин не был уведомлен надлежащим образом об иске. Одного знакомого задержали на границе за коммунальные долги по квартире, которую он давным-давно продал (поставщик коммунальных услуг выставил ему, а не новому собственнику, счет за пользование услугами за период после продажи квартиры). На него “навесили” долг необоснованно, но доказывать свою правоту погранслужбе бесполезно.
Также со штрафами и налогами: по разного рода причинам должники могут быть не в курсе о взыскании.
Во-вторых, заблаговременная проверка информации о наличии ограничения на публичных сайтах Министерства юстиции - это не гарантия того, что вы в действительности не в списках “невыездных”. Дело в том, что погранслужба проверяет на границе по своей, непубличной, базе “Беркут”, которая, вроде как, должна коррелироваться с информацией на сайтах Минюста. Однако на практике эти базы не соответствуют друг другу на 100%. Не понаслышке знаю о случаях, когда в Минюстовском Реестре должников, которым ограничен выезд за рубеж, в отношении гражданина отсутствовал запрет на выезд, но по базе погранслужбы такое ограничение стояло.
К тому же, не факт, что если вы проверили себя в базе накануне, то прямо перед вылетом вы вдруг туда не попадете. И даже если вы обнаружили себя в базе, вам элементарно может не хватить времени до вылета выяснить причину ограничения на выезд, оплатить долг, достучаться до судебного исполнителя и снять ограничение.
В-третьих, государство не создало условий для того, чтобы должник, узнав на границе о наличии долга, мог бы тут же в аэропорту его оплатить и немедленно снять ограничение.
Исключение как общее правило
Как указывалось выше, по закону ограничение на выезд может быть применено только в случае неисполнения требования, содержащегося в исполнительном документе. Это означает, что перед тем, как применить меру в виде запрета на выезд, судебный исполнитель обязан, как минимум, уведомить должника о наличии требования по исполнительному листу и дать ему возможность исполнить это требование. И только в случае неисполнения такого требования судебный исполнитель вправе вынести постановление о временном ограничении права на выезд.
Однако что происходит в действительности? Судебные исполнители выносят постановление о временном ограничении на выезд одновременно с постановлением о возбуждении исполнительного производства. Тем самым, должник лишается возможности исполнить требование по исполнительному документу до применения к нему этой меры; выезд за границу ему закрывается фактически одновременно или сразу же после возбуждения исполнительного производства. Еще хорошо, если судебный исполнитель вслед направит уведомление в адрес должника о принятой мере - зачастую судебные исполнители не делают даже этого. О наличии запрета должники узнают лишь на границе.
Суды могли бы пресечь процедурные нарушения со стороны судебных исполнителей - законом же предусмотрено судебное санкционирование данной категории постановлений! Рассматривая запрос судебного исполнителя на санкцию, суды вроде как должны проверять, имеются ли основания для временного ограничения на выезд, соблюден ли порядок применения такой меры, уведомлен ли был должник о возбуждении исполнительного производства, имел ли место факт его неисполнения.
Высшая судебная инстанция даже указала, что судам следует проверять не только основания для временного ограничения на выезд, но и приняты ли судебным исполнителем меры по обеспечению исполнения исполнительного документа (пункт 4-2 Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 19 декабря 2003 года № 12). Это означает, что санкция не может быть выдана, если судебный исполнитель вначале не наложит арест на деньги и имущество должника или примет иные меры по обеспечению. И лишь при доказанности этих обстоятельств суд, согласно Нормативному постановлению, выдает санкцию.
Но на практике судебный контроль за действиями судебного исполнителя превратился в штамповку санкций. Действенного контроля за соблюдением процедуры применения запрета на выезд, соблюдением интересов должника суды на деле осуществляют далеко не всегда.
Сбалансировать интересы кредитора и должника
Полностью отказаться от меры по временному ограничению граждан покидать пределы страны в современных условиях нереально. Прежде всего, фискальные интересы (взимание налогов, штрафов) не позволят государству пойти на это. Тем не менее, следует хотя бы попытаться сбалансировать механизм применения такой меры. Что можно предложить в этой связи?
1. существенное повышение порога, при котором допускается применение ограничения на выезд (вместо нынешнего порога в 50 500 тенге установить порог, как минимум, в несколько миллионов тенге);
2. возможность применения данной меры только при неисполнении должником более трех месяцев требования по исполнительному документу (по аналогии со взысканием периодических платежей);
3. исключение возможности применения данной меры в отношении руководителя юридического лица - должника (юридически обязанность по оплате лежит все же на юридическом, а не на физическом лице - руководителе; его вина и ответственность за долги юрлица лишь опосредованные);
4. обязательность уведомления судебным исполнителем должника о наличии требования по исполнительному документу (чтобы дать возможность должнику исполнить требование по исполнительному листу, не дожидаясь применения запрета на выезд);
5. применения погранслужбой только публичной базы реестра должников, в отношении которых действует временное ограничение на выезд (только эта база может служить единственным и публичным источником информации о наличии запретов на выезд);
6. предоставление во всех пропускных пунктах на государственной границе терминалов для оплаты долга с возможностью немедленного снятия ограничения на выезд после оплаты;
7. усиление судебного контроля за применением ограничения (звучит шаблонно, но без реальной, а не формальной, проверки судами действий судебного исполнителя на стадии выдачи санкции не обойтись).
Цена права
Итак, что мы имеем в итоге? То, что предполагалось Конституцией, как исключительная мера, на практике превратилось в повсеместное попрание конституционного права граждан на свободу выезда за пределы страны. Действующий механизм не гарантирует адекватного, соразмерного и справедливого применения ограничения на выезд. Фактически он не защищает интересы граждан от необоснованного ограничения их конституционного права.
Любое ограничение прав и свобод, включая право на выезд из страны, должно быть адекватно, равноценно совершенному правонарушению. Проблема-то как раз в том, насколько мы оцениваем свои естественные права; дорожим ли мы ими настолько, что соглашаемся на их ограничение. Сейчас же получается, что применительно к праву на выезд цена такого права – 50 500 тенге.
До тех пор, пока гражданское общество не начнет ценить личные права и свободы каждого члена, до тех пор, пока государство не начнет признавать, уважать и защищать права человека, а каждый из членов общества - дорожить ими и отстаивать их законными способами - до этих пор фискальные и прочие интересы будут перевешивать необходимость защиты конституционных прав и свобод, и всякое ограничение естественного права будет восприниматься как само собой разумеющееся.
Сказанное не означает, что я призываю прощать долги, делать поблажки должникам. Не все должники белые и пушистые, среди них есть и злостные неплательщики. Все, к чему я призываю, - создать механизм адекватного, соразмерного и справедливого ограничения личной свободы человека. А она дорогого стоит. По крайней мере не 50 500 тенге.
